Чому Україні не вдалося?
Чому хороші європейські норми не завжди працюють в Україні та які реформи потрібні?
З перших років незалежності і українці, і іноземні радники, шукають відповідь на сакраментальне питання: чому відносно невелике відставання у добробуті від західних сусідів та країн Балтії (колишніх республік СРСР) на момент отримання незалежності за подальші три десятиліття збільшилося до прірви?
Адже Україна намагалася втілювати реформи за тими самими стандартними рецептами, та й зараз її багато хто порівнює її з країнами ЦСЄ (особливо Польщею) кінця 90-х років, коли вони так само готувалися до вступу у ЄС.
І, відповідно, намагаються радити нам робити приблизно те ж саме – буквально впроваджувати в Україні "європейські" норми: як ті, що сприяють лібералізації та спрощенню, захищають від сваволі держави і її представників, так і протилежні за впливом.
Люди, які мають певний життєвий досвід у нашій "системі" (тій самій, яку ми так щиро двічі намагалися "перезавантажити" на Майдані) розуміють, що у такому підході щось неправильно.
Але спроби пояснити це не тільки іноземним радникам, але й частині вітчизняних урядовців та експертів наражаються на глуху стіну нерозуміння.
Ці радники, політики, чиновники та експерти не вбачають скільки-небудь принципової різниці між формальними державними інституціями, такими як закони і організації, покликані стежити за їхнім дотриманням (не тільки правоохоронні, але й контрольні, наприклад податкова) в Україні і країнах ЄС.
Хіба що рівень корупції – але тут порада проста: "так боріться з корупцією, саджайте корупціонерів". Останнім часом до цього додалася ще реформа судової системи, яку нарешті перестали зводити до поглиблення самостійності судової влади.
Проте, є доволі простий аргумент, детально розібраний у дослідженні CASE Україна за підтримки СІРЕ: Україна, разом з іншими країнами, що довгий час входили до російської імперії, а потім СРСР, якісно гірша від навіть найслабших країн ЄС за станом верховенства права, що правдиво вимірюється відповідним індексом Світового Банку (див. мапу).
При чому, це було так з давніх давен, зокрема і в 90-ті роки у тих країнах люди набагато краще дотримувалися законів та могли покладатися на законослухняність інших, ніж у сучасній Україні.
А з того часу розрив тільки поглибився, бо з нашого боку прогрес майже відсутній. Втішатися можна хіба тим, що до справжнього failed state, такого як Афганістан, Україні приблизно так само далеко, але в інший бік (див. графік).
Верховенство права – мабуть найбільш важливий засадничий принцип Європейської цивілізації загалом і ЄС зокрема. Він далеко не зводиться до справедливого судочинства, а включає в себе усе, що обмежує сваволю влади.
Невипадково, там, де з цим погано – "європейські" норми, що вирішальним чином спираються на цей принцип, працюють геть не так, як задумано.
Зокрема, коли такі норми, привнесені ззовні (як-от під час реформ Петра 1, чи в процесі "гармонізації") надто відрізняються від звичаєвого права, прості чиновники (public servants) стають всемогутніми начальниками, бо отримують можливість на власний розсуд обирати, кого з маси порушників покарати, а кому пробачити.
Те саме відбувається з дискреційними нормами, яких повно у законодавстві "успішних країн" - адже за тамтешніх умов це додає гнучкості і дозволяє враховувати здоровий глузд там, де це доцільно.
В результаті, у багатьох важливих сферах нашого життя, зокрема у бізнесі, правлять бал переважно начальники, а "закони пишуться для дурнів". Начальники об’єднані у неформальні, так звані патрональні, мережі, через які фактично здійснюється найважливіша частина державного управління.
А заодно вони виступають провідниками корупції, та породжують олігархів різних рівнів. Це і утворює "систему", або "погану рівновагу", як детальніше описано у дослідженні.
Аби розірвати хибні кола, що її підтримують, треба не просто перезавантажити суди, але й зробити те саме з правоохоронними та контрольними органами, де панує хибна культура і патрональні мережі.
Та чи не найголовніше – одночасно радикально спростити писані закони, наблизити їх до неписаних всюди, де це можливо, за можливості прибрати з них дискреційні елементи та суперечності. І, при цьому, простити старі гріхи – бо за ситуації, коли усі порушники, неможливо впровадити принцип невідворотності покарання.
Саме таким шляхом пішли реформи Кахи Бендукідзе у Грузії, яка стала поки що єдиним зразком переходу з ситуації, ще гіршої за українську, до такої, що порівняна хоча б з Болгарією та Румунією (див. графік та мапу).
Україна, зважаючи на нашу давню європейську історію та волю 2/3 населення, яким "бракує дотримання законів", має хороший шанс стати наступним таким прикладом. Але для цього треба переглянути підходи і застосувати такі, що працюють за наших умов, як описано в дослідженні.
ВОЛОДИМИР ДУБРОВСЬКИЙ
старший економіст CASE-Ukraine, фахівець Економічної експертної платформи