50 мільярдів для України: як контролювати використання коштів

Як мінімізувати ризики корупції в процесі використання коштів від ЄС під час відбудови України?

Наприкінці лютого 2024 року Європарламент та Рада ЄС схвалили перегляд довгострокового бюджету ЄС — багаторічної фінансової рамки (MFF). Він включає 50 мільярдів євро для України в рамках нового фінансового інструменту Ukraine Facility.

Цей механізм, що складається з 33 млрд євро кредитів та 17 млрд євро грантів, буде спрямований на фінансування бюджету в обмін на реформи, зокрема, необхідні на шляху до вступу в ЄС та на інвестиції для різних секторів української економіки.

Консорціум чотирьох українських організацій громадянського суспільства за фінансової підтримки Міжнародного фонду "Відродження" RRR4U (Resilience, Reconstruction and Relief for Ukraine), до яких також входить Інститут аналітики та адвокації, напередодні підготував спільний оглядовий аналіз, що розкриває суть та умови виділення коштів за цим інструментом.

Зважаючи на великий обсяг фінансових ресурсів, які призначені для України, важливо, аби кошти в межах Ukraine Facility були використані ефективно та за призначенням, а інструменти прозорості та підзвітності могли мінімізувати ризики корупції. 

Коротко про механізм Ukraine Facility

Фонд є спеціальним інструментом, керованим Єврокомісією, який покликаний суттєво допомогти у короткостроковому та середньостроковому фінансуванні потреб України, підтримати український бізнес та громадянське суспільство.

Він складається з трьох компонентів, які мають власні пріоритети та інструменти фінансування. 

Перший, найбільший з компонентів Ukraine Facility (pillar 1), буде присвячений реформам та заходам, за виконання яких держава отримуватиме транші допомоги. Ці реформи міститимуться в Плані України, який має бути узгоджений та затверджений впродовж наступних двох місяців.

Крім цього, інша частина коштів буде спрямована на інвестиції в український бізнес задля переходу до зеленої, цифрової та інклюзивної економіки (pillar 2).

Останній компонент (pillar 3) буде присвячений допомозі зі вступом в ЄС, мобілізації технічної експертизи та розбудові спроможностей.

Аналітика інструментів прозорості та підзвітності в Ukraine Facility

Пропозиція зі створення нового фінансового інструменту для підтримки України була анонсована ЄС напередодні міжнародної Конференції з питань відновлення, яка проходила минулого року у Лондоні (Великобританія).

Відтоді європейські колеги встигли приділити значну увагу як специфічним цілям інструменту, так і механізмам з моніторингу, звітування та запобігання нецільового використання коштів.

Пропонуємо оглянути їх за окремими етапами.

1. План для України

Регламент вказує на те, що впродовж напрацювання Плану України, вагомого документа в межах pillar 1, на який має припадати основна частка від фінансування всього Ukraine Facility, має бути дотримана процедура прозорого обговорення елементів Плану із залученням стейкголдерів, дотриманням достатніх часових рамок та процедур, чіткого врахування наданих пропозицій. 

Також Верховна Рада України має отримувати доступ до інформації та консультацій протягом усього періоду дії Ukraine Facility.

Починаючи з моменту анонсу про створення Ukraine Facility, українська сторона активно працювала над розробкою Плану, провівши сесії обговорень з громадянським суспільством та бізнесом.

Також було проведено кілька раундів узгодження Плану з Єврокомісією. Завершення роботи над Планом передбачатиме врахування остаточних вимог нового Регламенту ЄС та консультацій із Верховною Радою.

2. Тендерні процедури

Регламент визначає, що Україна повинна забезпечити доступ громадськості до інформації про можливості фінансування в рамках цієї Програми, а також вільну та чесну конкуренцію під час проведення тендерів та розподілу грантів у рамках Програми.

3. Нейтралізація дублювання допомоги

Єврокомісія та держави-члени ЄС з метою забезпечення кращої координації та взаємодоповнюваності з іншими донорами будуть проводити консультації та здійснювати обмін інформацією з відповідними зацікавленими сторонами, зокрема на місцевому та регіональному рівнях.

Одним із майданчиків для таких консультацій буде Багатовідомча координаційна платформа донорів для України.

4. Моніторинг

Комісія оприлюднює інформацію про обсяги та розподіл допомоги через єдиний вебпортал, а також забезпечує актуальність, легкість доступу та наявність даних у машиночитному форматі.

Комісія намагатиметься надати Україні інтегровану та інтероперабельну інформаційну та моніторингову систему, зокрема, єдиний інструмент збору даних та оцінки ризиків для доступу та аналізу відповідних даних. Коли ця система буде доступна, Україна має використовувати та вносити відповідні дані до системи. Ці дані повинні дозволити Комісії та відповідним українським органам влади оцінювати ризики та запобігати порушенням.

Зі свого боку Україна повинна створити систему моніторингу, яка міститиме щорічний звіт про хід виконання. Україна повинна збирати дані та інформацію, які дозволять запобігати й виявляти порушення, пов'язані із заходами, що підтримуються Фондом.

Для заходів в межах Плану України не пізніше січня 2025 року буде створений публічний дашборд, на якому публікуватиметься прогрес імплементації Плану. Єврокомісія оновлюватиме інформацію з виконання зобов’язань двічі на рік.

5. Оцінка

Виплати в рамках Фонду здійснюватимуться відповідно до встановленого щоквартального графіка на підставі платіжної заявки, поданої Україною, та після задовільної оцінки Комісією з виконання відповідних умов. 

У разі позитивної оцінки виконання ЄС надає дозвіл на виплату коштів. У разі невиконання умов, відповідно до Плану України, ЄС вирахує відповідні кошти з платежу, тобто Україна отримає менше. Однак цю виплату ще можна буде отримати протягом наступного платіжного періоду та до дванадцяти місяців після початкового терміну при позитивній оцінці невиконаних раніше умов.

6. Отримання та використання коштів

Прозорість використання коштів Фонду є важливою вимогою підтримки з боку ЄС.

Між ЄС та Україною має бути укладена відповідна Рамкова фінансова угода, включаючи необхідні механізми контролю та аудиту витрат, які мають бути співставними з правилами ЄС, встановленими зокрема Регламентом (ЄС, Євратом) 2018/1046 та іншим відповідним законодавством Союзу.

Також за цією Рамковою угодою Україна повинна двічі на рік публікувати дані про осіб, які отримують понад 100 000 євро на реалізацію реформ та інвестицій, визначених у Плані для України.

Доступ до цих даних матимуть також Єврокомісія, Європейське бюро з питань боротьби з шахрайством (OLAF), Європейський суд аудиторів та Європейська прокуратура (ЕРРО).

Для належного захисту фінансових інтересів Союзу буде створена Аудиторська рада, яка надаватиме Комісії інформацію про можливі випадки нецільового використання коштів. Така інформація буде доступна OLAF та органам влади України. 

Комісія матиме право регулярно перевіряти те, як Україна використовує кошти протягом усього життєвого циклу Ukraine Facility. Аудиторська рада співпрацюватиме з Європейським судом аудиторів та з Рахунковою палатою України.

7. Запобігання правопорушенням

План для України має містити детальне пояснення щодо запланованих заходів для ефективного запобігання та виявлення порушень, зокрема шахрайства, усіх форм корупції, включаючи корупцію на високому рівні, або будь-якої іншої незаконної діяльності, що зачіпає фінансові інтереси Союзу. Заходи, передбачені Планом, повинні за необхідності сприяти забезпеченню ефективної та прозорої системи управління та контролю.

8. Ефективне розслідування

Європейське бюро по боротьбі з шахрайством (OLAF) уповноважене проводити розслідування, зокрема перевірки на місцях, із метою виявлення і встановлення факту шахрайства, корупції або будь-якої іншої незаконної діяльності, що зачіпає фінансові інтереси Союзу, а також повідомляти Європейську прокуратуру про будь-яку злочинну поведінку.

Зі свого боку Європейська прокуратура (ЕPPО) уповноважена розслідувати та здійснювати обвинувачення в кримінальних правопорушеннях, що зачіпають фінансові інтереси Союзу. Україна має невідкладно розглядати запити про взаємну правову допомогу та запити про екстрадицію, що надходять від Європейської прокуратури та компетентних органів держав-членів ЄС щодо кримінальних правопорушень, які впливають на кошти Фонду.

Висновки

Ukraine Facility має допомогти Україні здійснити низку реформ у різних секторах, дати ресурс українському бізнесу та допомогти у вступі до ЄС. Принциповою його суттю є надання левової частки коштів в обмін на виконання зобов’язань.

Від якісної організації формування Плану України, реформ та заходів, передбачених у цьому документі залежатиме доля 50 млрд євро допомоги впродовж наступних 4 років. Це вартує посиленої уваги громадськості до процесу виконання зобов’язань за цим інструментом.

У Регламенті ще на початковому етапі розробки Плану України наголошується на необхідному інклюзивному діалозі всіх зацікавлених сторін для розробки заходів та індикаторів їх виконання.

Після прийняття Плану України громадськість та інші зацікавлені сторони матимуть низку можливостей для здійснення моніторингу, оцінки та запобіганню правопорушень.

До них належать запровадження інтегрованої інформаційної та моніторингової системи Єврокомісією, відповідна система моніторингу в Україні, доступ до інформації про тендерні процедури, публічний дашборд, за яким можна буде відстежити темпи виконання різних заходів.

Для якісного захисту фінансових ресурсів ЄС буде також діяти Аудиторська Рада, яка матиме можливість інформувати Єврокомісію та правоохоронні органи про можливі випадки нецільового використання коштів.

Підсумовуючи, українська громадськість має відігравати значну роль у реалізації Ukraine Facility, де дається старт інструментам прозорості, моніторингу та контролю для успішного використання 50 млрд євро на реформи та розвиток протягом наступних чотирьох років.

ВІТАЛІЙ НАБОК

аналітик політики та даних Інституту аналітики та адвокації